A importância das instituições e a construção de um ajuste fiscal

Na história recente do país perdemos, por fragilidade de nossas instituições, a oportunidade de garantir um ajuste fiscal sustentável para ingressar em um ciclo de crescimento com estabilidade de preços. Entre esses momentos históricos, destacam-se os efeitos da excessiva fragmentação política da Nova República em 1984-85.

No momento da redemocratização, a tentativa de atender os diversos grupos que ficaram afastados do contexto político transformou contas públicas razoavelmente equilibradas num pântano de déficits insustentáveis. Outro fato a se destacar foi a nova Constituição de 1988. Ela transformou desequilíbrios fiscais que até então eram circunstâncias em permanentes, por tentar resgatar, instantaneamente, através de excessivos "direitos" difusos e sem contrapartidas (numa tentativa de atender muitos grupos de interesse), a dívida social do país.

Dez anos mais tarde, quando vivíamos o segundo ano de sucesso do Plano Real e sem nenhuma crise externa (o PIB crescia acima de 4% desde 1993), adiamos o ajuste porque a prioridade política naquele momento passou a ser a aprovação da emenda da reeleição. O resultado, para a construção de uma maioria com condições de mudança constitucional, foi o atendimento de mais interesses difusos que levaram qualquer preocupação de controle das contas públicas para um segundo plano.

Mesmo diante desse histórico, deixamos passar os últimos três magníficos anos da economia internacional, no qual poderíamos ter, finalmente, promovido um ajuste estrutural nas contas públicas que encaminhasse o país para um crescimento sustentável.

Uma análise mais cuidadosa desses momentos nos dá a dimensão de que não se pode olhar apenas o momento econômico. Chama-nos a atenção de como é difícil para o Executivo formar maiorias estáveis no Congresso com baixo custo para a sociedade na tentativa de implantar as reformas necessárias.

Oportunidade – O ano de 2007 será um momento oportuno para quebrarmos a tradição do passado recente e realizarmos reformas estratégicas de difícil tramitação no Congresso. O primeiro ano de mandato presidencial tende a ser de "lua-de-mel" com o Congresso, pois a força das urnas, em eleições majoritárias, constrói, para o vencedor, um período de enormes possibilidades de reforma.

Nesse contexto, a reforma política parece ser um avanço institucional prioritário. Se bem executada, viabilizará a formação de coalizões entre partidos com base em objetivos de política, e não com base em interesses privados, que impõem custos para a sociedade.
Esses custos foram percebidos claramente, no passado recente, nos diversos casos de corrupção de parlamentares. Um governo, para aprovar medidas no Congresso, precisa repartir a administração pública. Existe a troca de favores nesse processo e quanto maior o número de negociadores, maior a necessidade de espaço político (cargos, orçamento) ou corrupção (como alternativa à montagem de uma maioria onde não se negocia espaço político no governo).

É preciso criar regras eleitorais em que, mantida a elevada competitividade, os custos de governar, com base em coalizões, sejam os menores possíveis. Um sistema político onde o resultado final leve ao Congresso um menor número de negociadores, com mais representatividade, é melhor que um grande número de negociadores com menos representatividade. A sociedade parece que entendeu, infelizmente pela pior forma possível, que existe um custo político de se governar.

As alternativas já estão postas pelos cientistas políticos. Além da já vigente cláusula de barreira, muito já se discutiu sobre: fidelidade partidária, fim das coligações em eleições proporcionais, mudança na proporção de cadeiras por estados, mix de financiamento de campanha público-privado, critérios de inelegibilidade, fim do voto secreto no parlamento, sistema de votação em lista aberta ou fechada, voto distrital.

São todos assuntos cuja discussão está madura, os trade-offs já estão identificados e existem projetos em avançado estágio de tramitação na Câmara. Falta a prioridade política para se negociar o consenso e selar as escolhas.

A omissão no trato desse ponto poderá gerar novas legislaturas de baixa qualidade e padrão ético, jogando o país em séria crise institucional, na esteira de um descrédito amplo da população em relação ao Congresso. Por outro lado, uma reforma política bem executada facilitará sobremaneira a aprovação, no Legislativo, de outras reformas institucionais que permitirão que se obtenha um equilíbrio fiscal sustentável ao longo do tempo, conjugado a uma maior eficiência do gasto público.

Referimo-nos, aqui, por exemplo, à reforma do processo orçamentário, para que se estabeleça, com clareza, o limite máximo de despesas a ser obedecido pelo Legislativo, e se encerre o jogo de soma negativa entre o Legislativo (que infla as despesas) e o Executivo (que as contingências), abrindo espaço para a barganha e a corrupção. Não menos importante é a alteração da legislação para flexibilizar gastos de natureza obrigatória como os da saúde (que por determinação constitucional crescem no mesmo ritmo do PIB nominal), das aposentadorias nos setores público e privado e dos programas sociais cujos benefícios são vinculados ao salário mínimo.

Eficiência - A agenda de aperfeiçoamentos das instituições brasileiras, com vistas a equilibrar as contas públicas e garantir a eficiência do gasto estatal não é pequena, e depende sobremaneira da aprovação ou do apoio político do Congresso. É preciso mudar os critérios de distribuição de transferências federais, que atualmente mandam dinheiro para municípios onde ele é menos necessário, gerando desperdício de bilhões de reais todos os anos.

É preciso avançar no uso de instrumentos de governo eletrônico, para gerar dados para uma contabilidade de custos da administração, e que seriam utilizados pelas universidades e outras instituições para avaliar a relação custo-benefício dos programas públicos.

É necessário racionalizar a política de contratação e salários no setor público, o que inclui o corte no grande número de cargos em comissão (moeda de troca muito utilizada nas negociações políticas no contexto de um sistema político-eleitoral que dificulta a formação de maiorias). É preciso quebrar o privilégio das universidades públicas na alocação de fundos para a educação, redirecionando recursos para os níveis básicos de ensino.

Não há, na lista acima apresentada, uma só medida que não desperte a reação de setores privilegiados pelo atual modelo de gasto público. Daí a importância de se ter regras eleitorais e congressuais que facilitem a formação de coalizões majoritárias, para dar sustentação ao governo para adotar medidas que contrariem interesses organizados.

Não podemos perder a oportunidade política que se abrirá em 2007. E o fio da meada parece estar na reforma política, que criará as condições para acelerar e reduzir os custos políticos e econômicos da evolução das instituições públicas. Só através dessa evolução é que encontraremos sustentação contínua para as medidas que necessitam ser adotadas. A literatura já mostrou que boas instituições são fundamentais em termos de resultados fiscais.

Questão fiscal – Desde que o país começou a gerar seguidos superávits primários, a partir de 1999, houve um relaxamento da preocupação com a questão fiscal. Mas não se pode falar que existe equilíbrio das contas públicas se não há certeza quanto à sua sustentabilidade ao longo do tempo. O tipo de ajuste que vem sendo praticado no Brasil, baseado em corte de investimentos e aumento da carga tributária, deprime o crescimento e não se sustenta por muito tempo, como demonstram diversos artigos acadêmicos sobre padrões de ajuste fiscal.

Não se pode cortar investimentos e subir a carga tributária indefinidamente. Os investimentos públicos precisam ser retomados algum dia. O corte dos investimentos na área de energia elétrica, com fins de ajustamento, já nos mostrou o quanto existe de verdade nessa afirmação. Os impostos de baixa qualidade, por sua vez, aumentam a ineficiência das transações na economia, e a carga tributária total do Brasil está num patamar superior aos dos países em desenvolvimento e latino-americanos. Não é possível ficar continuamente fora do padrão de nossos competidores em termos de carga tributária total.

A dificuldade do governo federal para cumprir a meta de superávit primário para este ano (mesmo lançando mão de receitas extraordinárias, como transferências elevadas de lucros de instituições financeiras públicas ao Tesouro) parece prenunciar o esgotamento desse modelo.

Está na hora do ajuste pelo lado dos gastos. O que é muito mais difícil de fazer, e exige uma sólida base do governo no Congresso. É no binômio "reforma política-avanços institucionais na gestão do gasto" que se encontra a chave para sairmos da armadilha do baixo crescimento e inexpressivo avanço de indicadores sociais. E é preciso pressa, antes que venha a próxima crise da economia internacional.

* Professor da Escola de Economia da FGV-SP e doutor em economia pela USP, respectivamente.